บรรยง พงษ์พานิช: กับดักรัฐราชการ 4.0
‘เพราะรัฐแสนเก่ง แสนดี ไม่มีจริง’
Last updated
‘เพราะรัฐแสนเก่ง แสนดี ไม่มีจริง’
Last updated
ขนาด บทบาท และอำนาจของรัฐไทยที่โตขึ้น อาจพาประเทศไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์ที่ไม่เอื้อต่อการสร้างแรงจูงใจหรือนวัตกรรมใด
ประเทศไทยมีแนวโน้มก้าวสู่ยุค 4.0 ตามกระแสโลกโดยไม่จำเป็นต้องมีรัฐนำ
รัฐควรสร้างโครงสร้างพื้นฐานสิ่งอำนวยความสะดวก และมีกฎระเบียบเท่าที่จำเป็น เน้นการเพิ่มประสิทธิภาพมากกว่าความมั่นคง
คอร์รัปชันคืออุปสรรคของการปฏิรูป แก้ได้ด้วยการสร้างระบบนิเวศที่เน้นความโปร่งใส ความเชี่ยวชาญ และการมีส่วนร่วมของหลายภาคส่วน
ไทยแลนด์ 4.0 เป็น ‘ผลงานเชิงนโยบาย’ ที่รัฐบาลปัจจุบันฝาก ‘ความหวัง’ ไว้สูงก่อนการเลือกตั้งจะมาถึง ว่าจะพาประเทศไทยหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง และปัญหาเชิงโครงสร้างสะสมที่ทำให้ประเทศไม่อาจพัฒนาไปไกลกว่านี้ โดยบรรจุความหวังนั้นไว้ในโรดแมป ‘ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี’
หลังวิกฤตเศรษฐกิจปี พ.ศ. 2540 อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยลดลงเหลือร้อยละ 3-4 เป็นต้นมา จากที่เคยเติบโตร้อยละ 7-8 ในช่วงก่อนเริ่มแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก (ปี พ.ศ. 2504) หลายฝ่ายจึงมองว่าถึงเวลาแล้วที่ไทยจะต้องมี ‘เครื่องยนต์ชุดใหม่’ ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจเสียที
แม้จะถูกวิพากษ์วิจารณ์หนัก แต่นโยบายดังกล่าวก็ดูสอดรับกระแสโลกที่เร่งเตรียมพร้อมเข้าสู่ยุคการปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้งที่ 4 การส่งเสริมอุตสาหกรรมแห่งอนาคต ซึ่งเป็นขาหนึ่งของนโยบายก็น่าจะมีศักยภาพไปไกลได้ไม่แพ้ยุทธศาสตร์ Made in China 2025 ของประเทศจีน ซึ่งมุ่งเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิตให้ทันประเทศอุตสาหกรรมด้วยนวัตกรรมและเทคโนโลยีทันสมัย
แล้วอุปสรรคหรือช่องโหว่ของนโยบายนี้อยู่ตรงไหน
อะไรคือความท้าทายที่ยังไม่มีใครตั้งข้อสังเกต
“มันเป็นกระบวนการที่เราต้องพัฒนาอยู่แล้ว เพราะโลกมันไปทางนั้น แต่ถ้ารัฐนำ ผมว่าเราหลงทางกันอีกแล้ว” บรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการบริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน) กล่าวด้วยน้ำเสียงหนักแน่นกับ THE STANDARD
“ผมไม่เชื่อว่ารัฐไทยจะนำได้ดี”
เขาชี้ชัดว่าไม่ต้องการ ‘ขวาง’ แต่ก็จะไม่ ‘หนุน’ นโยบายนี้ พร้อมยืนยันว่า 4.0 จะเกิดขึ้นแน่ ถ้ารัฐไทยยอมจำกัดขนาด บทบาท และอำนาจของตัวเอง นี่คือทัศนะต่อนโยบายไทยแลนด์ 4.0 ของอดีตคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) และคณะกรรมการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ (คตช.)
รัฐมีหน้าที่สร้างโครงสร้างพื้นฐาน สร้างสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นเพื่อส่งเสริมให้เอกชนมาต่อยอด และวางกฎระเบียบที่ดี ไม่ใช่ ‘มั่นคง’ แต่เน้น ‘ประสิทธิภาพ’
นโยบายไทยแลนด์ 4.0 เป็นที่ถกเถียงกันตั้งแต่ยังไม่ทันเริ่ม มีทั้งคนเห็นด้วย ไม่เห็นด้วย หรือแม้แต่ไม่เข้าใจนิยามของนโยบาย คุณคิดเห็นอย่างไรเกี่ยวกับประเด็นนี้
สำหรับผมมันเป็นเรื่องของพัฒนาการจากสังคมเกษตรมาสู่สังคมอุตสาหกรรม ที่เป็นอุตสาหกรรมหนักและอุตสาหกรรมเบา แล้วก็จะไปสู่สังคมของการใช้ความรู้ข้อมูลข่าวสารเป็นพัฒนาการ ทั้งหมดนี้เป็นไปตามกระแสของโลก เริ่มตั้งแต่การเกษตรสมัยใหม่ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1700 ซึ่งแพร่หลายไปทั่วโลก เดี๋ยวนี้ความเชื่อมโยงของโลกจากโลกาภิวัตน์ ทำให้ช่องว่างของการพัฒนาระหว่างประเทศต่างๆ แคบลง เมื่อก่อนกว่าสังคมอุตสาหกรรมสมัยใหม่จะแพร่มาต้องรอเจ้าอาณานิคม แต่ตอนนี้มันมาจากการค้าและโลกาภิวัตน์ เวลาพูดถึงนโยบาย แสดงว่ามีรัฐเข้ามาเกี่ยว ในแง่ของการกระตุ้นให้เกิดการสร้างระบบนิเวศ (Ecosystem) เพื่อให้พัฒนาการเกิดขึ้นโดยให้ภาคเอกชนนำ รัฐแค่วางกรอบ สร้างสิ่งอำนวยความสะดวกและปัจจัยที่จำเป็น แต่เมื่อรัฐนำเรื่องพัฒนาการมาเป็นนโยบาย หมายความว่ารัฐอยากจะเป็น ‘ผู้นำ’ ในพัฒนาการนี้หรือเปล่า นี่เป็นคำถาม
บทบาทของรัฐในประเทศไทยถือว่าพร่าเลือนเกือบทุกเรื่อง รัฐไทยโดยคอนเซปต์มันไม่ชัดว่าคุณจะทำอะไร ไม่ทำอะไร ทำแค่ไหน และดูเหมือนว่าชอบทำตัวเป็นผู้นำ ผู้คุมไปเสียหมด นี่คือความคิดเห็นแรกนะครับ มันเป็นเรื่องของลักษณะเชิงโครงสร้างสถาบัน ซึ่งความเข้าใจตรงนี้สำคัญมาก คุณต้องดูว่าหน่วยงานของรัฐไทยทำหน้าที่เกินบทบาทหรือเปล่า เราทำตัวเสมือนว่ารัฐเก่งและดี ประเทศไทยมีความเชื่อมายาคติพวกนี้อยู่ ทั้งๆ ที่ทั่วโลกค่อนข้างที่จะพิสูจน์แล้วว่าบทบาทรัฐควรจะจำกัดน้อยลง เพราะรัฐที่แสนเก่ง แสนดี มีประสิทธิภาพไม่มีจริง
ทำไมรัฐที่มีประสิทธิภาพจึงไม่มีจริง?
เพราะระบบเศรษฐกิจแบบ ‘รวมศูนย์’ หรือ Centrally Planned Economy โดยมีรัฐนำ เขายกเลิกไปหมดทั้งโลกแล้ว นั่นคือระบอบคอมมิวนิสต์ มันล้มเหลวเพราะว่ากลไกรัฐมันไม่สามารถสร้างนวัตกรรม สร้างแรงจูงใจได้ ยังไม่รวมถึงสังคมนิยมสุดขั้วซึ่งให้ทุกคนได้ทรัพยากรเท่าๆ กัน คนก็เลยรอแบ่ง ไม่มีคนลุกมาทำเพราะขาดแรงจูงใจ
เราเป็นประเทศที่รอดจากโดมิโน (ทฤษฎีโดมิโน – ผลกระทบจากการขยายตัวของลัทธิและระบอบคอมมิวนิสต์ในช่วงสงครามเย็น) ประเทศรอบด้านเราที่เคยเป็นต้องหยุดพัฒนาไป 20-30 ปี แต่ตอนนี้ทุกคนลุกขึ้นวิ่งไล่กวดเราอย่างที่เห็น ประเทศไทยก็เลยแป้กมาประมาณ 8 ปี จึงพยายามหาทางก้าวออกจาก ‘กับดัก’ ให้ได้
นโยบายไทยแลนด์ 4.0 เป็นแนวคิดที่กระตุ้นให้เราต้องยกระดับตัวเอง ซึ่งเป็นกระบวนการที่เราต้องพัฒนาอยู่แล้ว เพราะโลกมันไปทางนั้น เพียงแต่ว่าใครจะนำ ถ้ารัฐนำ ผมว่าเราหลงทางอีกแล้ว ถ้าจะพูดแบบเอกชนก็คือ กลไกรัฐไม่ใช่กลไกที่เน้นประสิทธิภาพหรือการแข่งขัน ถ้ารัฐทำ รัฐจะเป็นผู้ผูกขาด (monopoly) เกือบทุกอย่าง และเมื่อไรก็ตามที่ภาครัฐหรือรัฐวิสาหกิจต้องแข่งขันก็มักจะขาดทุน เช่น การบินไทย ธนาคารของรัฐ
สำหรับผม รัฐควรจะทำหน้าที่แค่จัดหาสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น เช่น เครือข่ายที่เอกชนแต่ละรายอาจทำได้ไม่ดี หรือทำแล้วซ้ำซ้อน สิ้นเปลืองทรัพยากร แต่สิ่งที่ผมกังวลก็คือ ตามประวัติศาสตร์แล้ว เมื่อคุณบอกว่า ‘มั่นคง’ เมื่อไร ‘มั่งคั่ง’ มันจะไม่มา
คุณวางแผนไม่ได้ คุณต้องสร้างองค์ประกอบที่พร้อมจะรับกับแรงกระแทกทุกรูปแบบ แล้วกลไกก็จะเดินของมันเอง
แต่นโยบายนี้ชูว่าจะขับเคลื่อนประเทศไปสู่ความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน
‘มั่นคง’ ในนิยามของผู้ที่ต้องทำให้มั่นคงคือคุมได้ทุกอย่าง พอรัฐคุมทุกอย่าง นั่นคือระบบแบบรวมศูนย์ ถ้าเน้นมั่นคงมาก มั่งคั่งจะไม่มา เพราะถ้าคุมทุกอย่าง นวัตกรรมจะเกิดไม่ได้ การควบคุมข่าวสารข้อมูล หรือเรื่องซิงเกิลเกตเวย์ก็เป็นตัวอุปสรรคของนวัตกรรมทั้งนั้น แต่เขาเอามั่นคงนำไง ประเทศไหนก็ตามที่มั่นคงมากๆ เช่น เกาหลีเหนือนี่มั่งคั่งไหม (หัวเราะ) เกือบจะจนที่สุดในเอเชียอยู่แล้ว ทั้งๆ ที่ประเทศเดียวกันซึ่งแยกตัวออกไปเขามีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปี (GDP per capita) 27,000 ดอลลาร์สหรัฐ แต่ประเทศที่มั่นคงมากๆ กลับมี 1,200 ดอลลาร์สหรัฐ หรือประเทศจีนในยุคเหมาเจ๋อตุง มีความมั่นคงมาก แต่ตอนที่เติ้งเสี่ยวผิงขึ้นมาปี 1977 รายได้เฉลี่ยต่อหัวของไทยสูงกว่าเขาสามเท่านะครับ แต่เพราะเขาเปิดประเทศเปลี่ยนมาใช้ระบบตลาด เปิดให้มีนวัตกรรม วันนี้เขาแซงเราไปแล้ว และคงไม่เหลียวหลังมารอเราอีก
ระบบที่เราใช้วันนี้เรียกว่า ‘ระบบตลาด’ โดยให้ตลาดเป็นตัวจัดการ แต่ระบบในประเทศไทยกลับไม่ชัดเจนว่าจะระบบแบบรวมศูนย์ มีรัฐวางแผนและกำหนดทุกอย่างหมด หรือระบบตลาด
ถ้ารัฐอยากวางแผนยุทธศาสตร์ชาติจริงๆ มันต้องหลวมมากๆ รัฐมีหน้าที่สร้างโครงสร้างพื้นฐาน สร้างสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นเพื่อส่งเสริมให้เอกชนมาต่อยอด และวางกฎระเบียบที่ดี ไม่ใช่ ‘มั่นคง’ แต่เน้น ‘ประสิทธิภาพ’ และมีความยืดหยุ่น หมายความว่าควรมีกฎน้อยๆ เท่าที่จำเป็นเท่านั้น นี่คือระบบที่จะส่งเสริมในตัวมันเอง เอกชนจะตะเกียกตะกายเอง แต่ผมไม่เคยเชื่อว่าถ้ารัฐนำแล้วจะเกิดประสิทธิผลอะไร เช่น จำนำข้าว รัฐยึดไปทำแล้วเป็นอย่างไร เละจนถึงทุกวันนี้ พม่าเคยเป็นผู้ส่งออกข้าวที่ใหญ่ที่สุดในโลก พอเปลี่ยนระบบเป็นรัฐทำก็ถูกไทยแซงไปเป็นสิบเท่า
แต่ประเทศจีนซึ่งมีโครงการควบคุมอินเทอร์เน็ตมาหลายสิบปีก็สามารถพัฒนาเร็วแบบก้าวกระโดด และกลายเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจโลกได้ในปัจจุบัน
จีนมาจากสังคมที่ควบคุมอำนาจอย่างเข้มงวดมากแล้วค่อยเริ่มผ่อนลง แต่ของเรามันคนละโมเมนตัมกัน หลายคนบอกว่าจีนพัฒนาเร็ว แต่ทุกวันนี้มีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีประมาณ 7,000-7,500 ดอลลาร์สหรัฐ ยังไม่เทียบเท่ากับสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ที่ 53,000 ดอลลาร์สหรัฐ แต่จีนมีประชากร 1,200 ล้านคน ช่องว่างมันแคบลง แต่ระดับการพัฒนายังห่างกัน 6-7 เท่า เขาพัฒนาเร็ว แต่ก็ยังไม่ใช่ประเทศพัฒนาแล้ว เพราะฉะนั้นเราจะไปตามเขาทำไม จะบอกว่าเขาใช้ซิงเกิลเกตเวย์ก็ยังมีรายได้ต่อหัวต่อปี 7,000 ดอลลาร์สหรัฐได้ มันไม่จำเป็นเลย เพราะประเทศที่ไม่ได้ใช้ เช่น ยุโรป อังกฤษ เขามีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปี 40,000-50,000 ดอลลาร์สหรัฐนะครับ
ทีนี้กลับมาดูว่าในประเทศไทย อะไรเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา อะไรเป็นเรื่องที่ควรจะปฏิรูป ผมจะพูดถึงสิ่งที่เรียกว่า ‘สถาบัน’ หรือ ‘ธรรมาภิบาล’ ของประเทศ โครงสร้างมันเอื้อให้เกิดการพัฒนามากน้อยแค่ไหน
แล้วโครงสร้างที่เอื้อต่อการพัฒนาประเทศไปสู่ยุค 4.0 ควรเป็นอย่างไร
จริงๆ แล้วธรรมาภิบาล หรือ Good Governance ไม่ใช่คน มันคือระบบทั้งระบบ เรามีกลไกทางกฎหมายไหม มีกลไกในการตรวจสอบคานอำนาจไหม เพราะฉะนั้นคำถามที่ว่าการเลือกตั้งครั้งต่อไปจะได้รัฐบาลที่ไม่มีธรรมาภิบาลหรือไม่ เป็นคำถามที่ผิดตั้งแต่ข้อแรก ข้อที่เหลือเลยไม่รู้จะตอบอย่างไร
สิ่งที่ทำให้ประเทศเราแป้ก ไม่มีนวัตกรรม ไม่มีการแข่งขัน อย่างแรกคือ รัฐไทยใหญ่เกินไป ในที่นี้หมายถึงขนาด บทบาท และอำนาจ
ขนาด คือ งบประมาณที่ใช้
บทบาท คือ รัฐทำอะไรบ้าง ทำมากกว่าที่ควรหรือเปล่า
อำนาจ คือ รัฐมีอำนาจมากเกินไป หรือมีกฎระเบียบมากไปหรือเปล่า
สิ่งเหล่านี้มันฉุดรั้งการพัฒนา หลายเรื่องอาจจะส่งเสริม แต่มากไปก็ฉุดรั้งได้นะครับ สำหรับผมมันชัดเจนว่ารัฐไทยใหญ่เกิน ถ้าดูรายละเอียดในงบประมาณ 2.7 ล้านกว่าบาท จะพบว่ารัฐวิสาหกิจขยายตัวขึ้นมา 3 เท่าใน 10 ปี และทุกวันนี้ก็ขยายใหญ่ขึ้น เพราะต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ เราเคยมีข้าราชการ 1.4 ล้านคนเมื่อประมาณ 10 ปีที่แล้ว ตอนนี้มี 2.3 ล้านคน ขยายเยอะมาก เงินเดือนข้าราชการและสวัสดิการ 4 แสนกว่าล้าน ปีที่แล้ว 1.2 ล้านล้าน แล้วคุณเคยเห็นข้าราชการที่มีประสิทธิภาพบ้างไหม อาจจะมีบ้าง แต่นั่นไม่ใช่เป้าหมายของภาครัฐ
รัฐควรจะมีบทบาทแค่กระตุ้น สร้างสิ่งอำนวยความสะดวก แต่ตอนนี้กลับลุกขึ้นมาทำเองในรูปแบบต่างๆ เช่น ร่วมมือกับเอกชน แต่สิ่งที่ต้องระวังให้ดีก็คือ ระบบที่อนุญาตให้เอกชนถืออำนาจรัฐได้ เขาเรียกว่า ‘State Capture’
เราต้องทำปฏิรูป โดยเฉพาะเรื่องกลไก ขนาด บทบาท และอำนาจของรัฐ เพิ่มประสิทธิภาพของระบบและเพิ่มผลิตภาพให้ได้ ถ้าผลิตภาพไม่เพิ่มมันไม่มีทางยั่งยืนหรอก
เพราะอะไร เอกชนน่าจะมีอิสระจากภาครัฐมากขึ้นไม่ใช่หรือ
ภาคเอกชนจะดีได้ต้องไม่มีอำนาจ และแข่งกันอย่างเดียว รัฐไม่ควรให้สิทธิพิเศษใคร ถ้าเอกชนเข้าไปคุมอำนาจรัฐได้ก็จะแสวงหาการผูกขาดโดยไม่ต้องแข่งขัน ทั้งโดยรู้ตัวและไม่รู้ตัว State Capture จึงเป็นตัวอันตรายที่ต้องระวัง แต่ผมยังไม่ได้กล่าวหาใครนะ
กลับมาเรื่องที่สาม คือ อำนาจ รู้ไหมว่าประเทศไทยมีกฎหมายทั้งหมด ข้อบังคับ พระราชบัญญัติ เรามีอยู่ประมาณ 1,000 ฉบับ ลงไปถึงระดับกฎกระทรวง พระราชกฤษฎีกา ซึ่งถูกบังคับใช้สองหมื่นกว่าฉบับ รวมไปถึงข้อบังคับต่างๆ ทั้งหมดแสนกว่าฉบับ เรามีกฎมหาศาลมากเกินไป แน่นอนถ้าไม่มีกฎ สังคมอยู่ไม่ได้ แต่ถ้ามีมากเกินไป เช่น การสร้างตึกหนึ่งตึก คุณต้องมี 17 ใบอนุญาต ซึ่งไม่จำเป็นเลย 3 ก็พอแล้ว กลายเป็นว่ามีหลายหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้อง แล้วทุกหน่วยงานคอร์รัปชันหมด ดังนั้น ยิ่งมีมาก ก็คือเครื่องพิสูจน์ว่ารัฐใหญ่ การปฏิรูปรัฐจึงเป็นเรื่องจำเป็นเพื่อให้ขนาดมันเล็กลง
ทุกวันนี้เรามีข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ 2.2 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 5 ของประชากรวัยทำงาน ซึ่งมีประมาณ 40 ล้านคน เทียบกับระบบที่มีประสิทธิภาพอย่างสิงคโปร์ มีข้าราชการ 1 แสนคน หรือร้อยละ 2 เงินเดือนของข้าราชการไทยสูงที่สุดในบรรดาประเทศที่มีประชากรเกิน 5 ล้านคน มันมีข้อมูลพิสูจน์มากมายว่ารัฐใหญ่เกินไป ขนาดทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจอยู่ที่ประมาณ 14 ล้านล้านบาท นั่นคือทรัพยากรก้อนใหญ่ที่ตกอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของรัฐ ซึ่งไม่มีประสิทธิภาพ ฉะนั้น ถ้ารัฐจะปฏิรูปตัวเอง ต้องทำตัวเองให้มีขนาดเล็กลงและลดบทบาท ในอีกนัยยะหนึ่งคือ ปลดปล่อยทรัพยากรที่กำลังหมด โดยเฉพาะแรงงานให้เข้าไปสู่ภาคส่วนที่ใช้ประสิทธิภาพได้มากกว่า แต่กระบวนการนี้ไม่สามารถทำได้ทันที ต้องค่อยๆ ทำและมีเป้าหมาย
ถ้าอย่างนั้นสิ่งที่รัฐควรทำในตอนนี้คืออะไร พอจะยกตัวอย่างได้ไหม
วิธีปลดปล่อยทรัพยากรที่ดีที่สุดก็คือ รัฐแปรสภาพออกมาเป็นเอกชน แต่ต้องแปรรูปให้สุด อย่าทำครึ่งๆ กลางๆ เหมือนกรณีปตท. ต้องปล่อยให้เอกชนคานอำนาจและคุมกัน
ในส่วนอำนาจ ทุกประเทศพยายามปฏิรูปกฎหมาย โดยยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็น เพราะกฎหมายมันสะสมกันมาเป็นร้อยปี มีแต่เพิ่ม ไม่มีเลิก เวลาที่สภาประกาศผลงานว่าออกกฎหมายได้ 200 ฉบับ (ถอนหายใจ) เดี๋ยวนี้เขามีกฎเกือบจะทุกแห่งเลยว่า ถ้าเพิ่ม 1 ต้องเลิก 1 เป็นอย่างน้อย
หมายความว่าประเทศไทยไม่เคยเลิก หรือเรามุ่งเน้นการแก้ไขกฎหมายมากกว่าหรือเปล่า
เพิ่มอย่างเดียว เพราะเขาจะควบคุมไง โดยไม่รู้ตัวนะครับ ไม่ได้เจตนาไม่ดี แต่เอา ‘ความมั่นคง’ นำ เรามีกฎเพิ่มขึ้นกว่า 700 ฉบับภายใน 3 ปี ตั้งแต่ 25 พ.ค. 2557 – 22 พ.ค. 2560 มี พ.ร.บ. ออกมา 239 ฉบับ ประกาศคสช. 125 ฉบับ คำสั่งรสช. อีก 207 ฉบับ พวกนี้เป็นกฎหมายหมด และใช้ม.44 อีก 152 ครั้ง รวมทั้งหมด 720 ฉบับ ทั้งที่ทั่วโลกพยายามยกเลิก ทุกปีสภาออสเตรเลียจะมีวันที่จัดประชุมเพื่อยกเลิกกฎหมายเท่านั้น เกาหลีใต้ยกเลิกไปเป็นหมื่น ทำให้ประสิทธิภาพในการประกอบธุรกิจมันคล่องตัวขึ้น (ตามการจัดอันดับของ Doing Business Index ของธนาคารโลก)
การปฏิรูปประเทศที่แท้จริงควรเริ่มต้นจากอะไร
ในการปฏิรูปคุณต้องเริ่มจากสิ่งที่เป็นจริง จะห่วยแค่ไหนก็ต้องเริ่มจากตรงนั้น เช่น มีคนบอกว่าการบินไทยไม่ต้องมีก็ได้ ขาดทุน เพราะสายการบินไหนก็ให้บริการได้ แต่ปัญหาคือมันมีไง เครื่องบิน 90 กว่าลำ คน 35,000 คน จะเอาไปไหน หนี้อีก 2 แสนล้าน เราก็ต้องเริ่มแก้จากจุดนั้น ไม่ใช่ลบมัน
อย่างที่ทราบกันว่าผมได้เข้าไปเป็นกรรมการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ (กรรมการคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ) ให้องค์กรมีประสิทธิภาพ ใช้ธรรมาภิบาลใหม่ แทนที่จะให้ข้าราชการและนักการเมืองเป็นคนสั่งโดยไม่มีเป้าหมายอะไรเลย ก็ทำให้มันโปร่งใส ชัดเจน มีกระบวนการที่กลับไปตอบโจทย์ ซึ่งการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจทั้งหมดควรจะเสร็จสักปีครึ่งแล้ว แต่มันไม่เสร็จ
อุปสรรคสำคัญของการปฏิรูปคืออะไร
คำว่า ‘ปฏิรูป’ (reform) คือการจัดใหม่ เราต้องปฏิรูปเพราะสิ่งที่มีอยู่มันไม่เหมาะสมแล้วในปัจจุบัน การปฏิรูปไม่เหมือนกับการ ‘พัฒนา’ เวลาคุณพูดถึงการพัฒนาอย่างนโยบายไทยแลนด์ 4.0 มันมีเพิ่มได้ แบ่งกันได้ win-win ได้ แต่พอเราจัดใหม่ มันจะเกิดการแบ่งใหม่โดยธรรมชาติ บางคนจะเสีย บางคนจะได้ การปฏิรูปที่ดีก็คือ การปฏิรูปที่ประชาชน 65 ล้านคนเป็นฝ่ายได้ เราต้องเอาที่สิ่งมันกระจุกตัวไปให้คนส่วนใหญ่ แต่มันเป็นเรื่องยาก เพราะผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจะไปตกอยู่กับคนส่วนใหญ่ซึ่งไม่รู้ตัว แต่คนส่วนน้อยที่สูญเสียจะรู้ตัวและขัดขวาง
เราปฏิรูปเพื่อให้มีประสิทธิภาพ หมายความว่ามีคุณภาพดี ต้นทุนต่ำ ที่สำคัญไม่ให้รั่วไหล เพราะประเทศเรามีปัญหาใหญ่หลวงเรื่องการคอร์รัปชัน นี่คือเป้าหมายของการปฏิรูป ซึ่งคนที่เคยมีอำนาจไม่ชอบแน่นอน ต่อให้เขาไม่ได้ทุจริตก็ตาม ข้าราชการ นักการเมือง ผู้บริหาร คู่ค้าก็ไม่ชอบ เพราะว่าเขาต้องทำงานหนักขึ้น แข่งขันเยอะขึ้น จากเดิมที่ได้ผูกขาดอยู่รายเดียว เพราะฉะนั้นเวลาจะปฏิรูป มันก็จะมีแรงต้าน
การปฏิรูปอีกอย่างที่พูดๆ กันแต่ยังไม่เห็นมีใครทำเสียทีก็คือ จัดตั้งกระบวนการที่จะรื้อกฎหมายเพื่อปรับแก้หรือยกเลิก เพราะว่ามันมีกฎมากเกินไป บางกฎหมายมีแต่ต้นทุนไม่มีประโยชน์ก็ควรจะเลิก
เมืองไทยมีระดับการคอร์รัปชันสูงมาก วิธีการต่อต้านคอร์รัปชันในมุมมองผมคือ ต้องสร้างระบบนิเวศที่ไม่ใช่การทำงานจากบนลงล่าง (Top-down) ผมเรียกกระบวนการนี้ว่า กระบวนการเทพ (TEP) คือ
Transparency – ความโปร่งใส
Expertise – ความรู้ความชำนาญ
Participation – การมีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วน ทั้งเอกชน ประชาคม ภาควิชาชีพ และสื่อมวลชนที่จะต้องสื่อสารไปยังสาธารณชน
กระบวนการเหล่านี้มีองค์ประกอบและมาตรการหลายขั้นตอนที่ต้องร้อยเรียงเข้าด้วยกัน เพื่อให้เกิดองค์ประกอบที่จะทำให้สังคมลุกขึ้นมาตรวจสอบและติดตาม ไม่ใช่หน่วยงานรัฐ
ถ้าแก้ปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้ 4.0 ก็ไม่เกิด
เนื่องจากกลุ่มเอกชนที่ทำกำไรสูงสุด คือ กลุ่มที่เกี่ยวข้องกับคอร์รัปชัน เพราะฉะนั้นคอร์รัปชันไม่ได้ต้องการนวัตกรรมเพื่อการแข่งขัน มันต้องการแค่นวัตกรรมเพื่อยัดเงิน ซึ่งเมืองไทยมีเยอะมาก เมืองไทยไม่เอา R&D เพราะเอกชนเลือกยัดเงิน มันชัวร์กว่าการทำวิจัยซึ่งเสี่ยงจะตาย เพราะฉะนั้นเรื่องนวัตกรรมหรือการแข่งขันทางธุรกิจตามนโยบายไทยแลนด์ 4.0 มันถึงไม่จำเป็น เพราะไม่ได้เป็นตัวที่จะทำให้คุณมั่งคั่ง ความมั่งคั่งมันอยู่ที่ว่าคุณยัดเงินเป็นหรือเปล่า
แล้วระบบนิเวศที่เอื้อต่อการพัฒนาประเทศควรจะประกอบด้วยอะไรบ้าง
มันคือกลไกเชิงสถาบันนี่แหละครับ ตั้งแต่กฎหมายที่มีต้องเหมาะสม เพียงพอ แต่ไม่มากเกิน การสังคายนากฎหมายจึงสำคัญ เพราะกระบวนการเดิมมันไม่เวิร์ก รัฐควรจะลดขนาด บทบาท และอำนาจรัฐ แต่ตอนนี้เราเป็นรัฐราชการ การพัฒนาสังคมมี 3 เสาหลักที่สำคัญ คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ลองไปเอ็กซ์เรย์เมืองไทยดูสิว่าเสาไหนแข็งแรงบ้าง ไม่มีสักเสา เพราะรัฐพยายามนำตลอด และมีอำนาจมาก เอกชนก็โหนรัฐ ภาคประชาสังคมไทยก็เลยตั้งหลักไม่ได้ เพราะว่าไม่มีทรัพยากรด้วย ทั้งที่ประชาสังคมนี่สำคัญมากนะ
คำว่า ‘ประชาสังคม’ หรือ Civil Society ในความหมายกว้างมันรวมทั้งเอ็นจีโอ Think Tank และพวกหน่วยงานติดตามนโยบายของประเทศ (policy watch institution) ซึ่งประชาสังคมของไทยอ่อนแอมาก เพราะเราให้คนที่ไม่มีวันมีประสิทธิภาพเป็นคนนำ โดยคุมทรัพยากรและอำนาจทั้งหมด
เชื่อไหมว่าในหนึ่งปีมียอดบริจาคเงิน 3-4 หมื่นล้านบาท แต่ร้อยละ 55 ไปวัด (หัวเราะ) เงินบริจาคที่ควรจะสร้างสังคมดันไปอยู่ที่วัด ซึ่งสมัยนี้มันไม่ใช่แกนของสังคมอีกต่อไปแล้ว อีกร้อยละ 30 ไปเจ้า เช่น มูลนิธิชัยพัฒนา ซึ่งไม่ใช่ว่าไม่มีประโยชน์นะครับ เหลือร้อยละ 15 แบ่งๆ กันในภาคประชาสังคม พอขาดทรัพยากรมันก็ไม่มีแนวทางพัฒนา ประชาสังคมไทยถึงอ่อนแอมาก ไม่ได้มาตรฐาน
เมื่อเสาหลักไม่เข้มแข็ง การพัฒนาจึงทำได้ยาก แต่เราก็ต้องเริ่มจากการพัฒนาเสาหลักเหล่านี้ เช่น Think Tank หรือสถาบันวิจัยอิสระ สหรัฐอเมริกามีสถาบันวิจัยอิสระ 1,800 แห่ง จีนมี 300 แห่ง เยอรมัน 400 แห่ง ไทยมีแค่ 10 กว่าแห่ง เพราะไม่มีทุน ไม่ใครให้ความสำคัญ ไม่มีใครใช้ เราไม่มี Think Tank ทั้งๆ ที่การให้ความรู้แก่สาธารณะมันสำคัญมาก
เป็นไปได้ไหมว่ารัฐอาจเป็นฝ่ายถูก disrupt สักวัน ถ้าไม่ปรับตัว
ไม่หรอกครับ รัฐมีอำนาจอธิปไตย ผมคิดว่าความเข้าใจของเราคลาดเคลื่อนกันอยู่ ประเทศไทยพัฒนาดีมากในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 6 ฉบับแรก พอถึงฉบับที่ 7 ก็เกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจ (ปี พ.ศ. 2540) แผนพัฒนาฯ 8 ถึง 10 ก็เลยเป็นแผนแบบ ‘ไม่เป็นแผน’ มีเนื้อหาหลวมๆ กว้างๆ คนเลยรู้สึกว่าพัฒนาแบบมีแผนน่าจะดีกว่า จึงเป็นที่มาของแผนยุทธศาสตร์ชาติ นี่คือข้อสมมติฐานนะครับ
แต่มี 2 ปัจจัยที่ถูกละเลย ปัจจัยแรกคือช่วงที่ใช้แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 ถึง 6 เป็นช่วงที่ประเทศไทยพัฒนาจากประเทศยากจนมาสู่ประเทศรายได้ปานกลาง โดยใช้รัฐนำ ซึ่งถูกต้องแล้ว เพราะมันคือการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ถ้าคุณไปดูข้อมูลสถิติในปี พ.ศ. 2503 หรือช่วงปี ค.ศ. 1960 (ก่อนเริ่มแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 ปี พ.ศ. 2504) ประเทศไทยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีน้อยที่สุดในเอเชียอาคเนย์ ประมาณ 101 ดอลลาร์สหรัฐ ในปีเดียวกันกัมพูชามี 125 ดอลลาร์สหรัฐ พม่ามี 180 ดอลลาร์สหรัฐ เวียดนามมี 220 ดอลลาร์สหรัฐ ฟิลิปปินส์มี 250 ดอลลาร์สหรัฐ
วิธีการพัฒนาประเทศในระยะแรกก็คือ ‘Modernize Thailand’ สถาบันใหญ่ของรัฐถูกตั้งพร้อมกัน เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงบประมาณ สภาพัฒน์ เป็นต้น สมัยนั้นทรัพยากรบุคคลที่ดีอยู่ในภาครัฐ คนเก่งเป็นข้าราชการกัน แต่ตอนนี้โลกเปลี่ยนไปแล้ว เพราะฉะนั้นจะเรียกหากลไกแบบเก่า มันคนละยุคกัน
ถ้าคุณไปดูพัฒนาการที่ดี แผนพัฒนาระยะเริ่มต้นจะนำโดยรัฐ แต่พอเริ่มประสบความสำเร็จแล้วต้องให้ตลาดนำ สิงคโปร์ เกาหลีใต้ ญี่ปุ่นก็เป็นอย่างนั้น แต่ประเทศเราจะเอารัฐกลับไปนำ มันคนละเวลา คนละเงื่อนไขกัน วิธีคิดของเรายังคงติดหล่ม ที่สำคัญ ผมไม่ได้ดูถูกนะครับ แต่ทหารเขาถูกฝึกมาว่าจะต้องเป๊ะ กลยุทธ์ทางทหารจะต้องพยายามลบความไม่แน่นอนทิ้งให้หมด เพราะมันเป็นเรื่องของการรักษาชีวิต แต่ทหารอเมริกันก็จะมีวิธีคิดอีกแบบหนึ่ง ทหารจะรังเกียจความซับซ้อน ความไม่แน่นอน
แต่โลกปัจจุบันหนีไม่พ้น VUCA มันเป็นโลกแห่งความผันผวน (Volatility) ความไม่แน่นอน (Uncertainty) ความซับซ้อนเชื่อมโยง (Complexity) และความคลุมเครือ (Ambiguity)
แสดงว่าเรากำลังจะเข้าสู่ยุคที่ท้าทาย ภายใต้ระบบที่ไม่พร้อม
และต้องอยู่กับมัน คุณวางแผนไม่ได้ คุณต้องสร้างองค์ประกอบที่พร้อมจะรับกับแรงกระแทกทุกรูปแบบ สร้างความแข็งแรง แล้วกลไกก็จะเดินของมันเอง ไม่ใช่ว่าวางแผนทุกอย่าง ช่วงปี ค.ศ. 1990 ที่เราพัฒนากันดี รัฐบาลสมัยนั้นก็ประกาศจะส่งเสริมอุตสาหกรรม เช่น เหล็ก ทองแดง เชื่อไหมครับ ตอนนี้เจ๊งเรียบ ขาดทุนกันป่นปี้
จริงๆ แล้วเวลาคุณเน้นการส่งเสริมทันที มันจะเกิดภาวะล้นตลาด แม้แต่จีนเองก็ยอมรับว่าแผนการพัฒนามุ่งเน้นอุตสาหกรรมมันล้มเหลวเกือบหมด ซึ่งเขากล้าถกเถียงกันเยอะมากว่าควรจะเดินต่อหรือยกเลิก
จะเกิดอะไรขึ้นถ้าเราไม่ปรับโครงสร้างเหล่านี้
ยุค 4.0 เป็นปรากฏการณ์ที่จะเกิดขึ้นอยู่แล้ว ถึงอย่างไรโลกก็ต้องไปทางนั้น แล้วถ้าคุณไม่ไป คุณก็ต้องแยกตัวออกมาเป็นเกาหลีเหนือ คิวบา เวเนซุเอลา ขึ้นอยู่กับว่าเราจะรุ่งเรืองได้หรือเปล่า ในเมื่อสิ่งที่มีมันไม่สอดคล้องกับโลกของ VUCA
ประเด็นทั้งหมดที่ผมจะบอกก็คือ รัฐควรทบทวนบทบาทของตัวเองว่าควรจะมีบทบาทแค่ไหน ผมไม่เชื่อ (ย้ำด้วยน้ำเสียงหนักแน่น) ว่ารัฐจะนำได้ดี รัฐควรจะมีบทบาทแค่สร้างรากฐาน ถ้าลงทุนอย่างไม่มีประสิทธิภาพก็จะยิ่งทำให้ทรัพยากรจม ไม่คุ้มค่า ขณะที่เอกชนควรจะลงทุนหนึ่งปีสักร้อยละ 25 ตอนนี้ลงแค่ร้อยละ 10 กว่าๆ
สาเหตุที่เอกชนไม่ลงทุนก็เพราะระบบนิเวศไม่ได้เอื้อให้ลงทุนแข่งขัน
หนึ่ง การค้าโลกไม่ดี
สอง การบริโภคในประเทศไม่เพิ่ม เพราะคนส่วนใหญ่มีหนี้เกินเพดานแล้ว ส่วนคนรวยก็รวยกันไป
สาม ความสามารถของภาคเอกชนส่วนใหญ่ยังเหลือ
การลงทุนที่ควรทำมากที่สุด คือ อัพเกรดผลิตภาพ (Productivity) แต่ที่เอกชนไทยไม่ลงทุน เพราะมันมีปัจจัยอื่นที่ทำให้เราพัฒนาผลิตภาพไม่ได้ เพราะขาดแรงงานทักษะ ซึ่งมันก็เกี่ยวโยงกับเรื่องการพัฒนาคน หรือแม้กระทั่งระบบธนาคารที่มีต้นทุนสูงเกิน
จริงๆ แล้วมีโครงการริเริ่มหลายโครงการที่ดีนะครับ เช่น e-Payment ซึ่งเราไปได้ค่อนข้างดีเมื่อเทียบกับประเทศอื่นที่เริ่มต้นใกล้ๆ กัน เพราะ e-Payment จะลดต้นทุนของระบบได้เป็นหมื่นล้าน ถ้าทำได้แบบเต็มศักยภาพ มันต้องเปิดให้เอกชนเข้ามาแข่งขันกันบนสนามของรัฐ ซึ่งต้นทุนมันสูง ถ้าแยกกันทำก็สิ้นเปลืองโดยใช่เหตุ
คุณมองหรือคาดหวังว่าอนาคตของประเทศไทยจะเป็นอย่างไร
เราต้องดิ้นออกจากกับดักใหญ่นี้ให้ได้ วิธีที่จะออกจากกับดักนี้ คนทั่วไปมักจะมองแค่วงจรปกติ เดี๋ยวเศรษฐกิจก็เติบโตขึ้นเอง ถ้าจะกระตุ้นเศรษฐกิจก็ต้องสร้างความมั่นใจให้คนบริโภคและลงทุน แต่ผมว่าเราต้องทำปฏิรูป โดยเฉพาะเรื่องกลไก ขนาด บทบาท และอำนาจของรัฐ เพื่อที่จะปลดปล่อยให้ทรัพยากรเดินได้ดี สุดท้ายคุณต้องเพิ่มประสิทธิภาพของระบบและเพิ่มผลิตภาพให้ได้ ถ้าผลิตภาพไม่เพิ่มมันไม่มีทางยั่งยืนหรอก โดยทฤษฎีการลงทุนของรัฐมันควรจะเพิ่มประสิทธิภาพ ลงทุนอย่างคุ้มค่าและฉลาด เช่น ลงทุนเพิ่มด้านโลจิสติกส์ ลดต้นทุนของระบบ เพราะมันมีต้นทุนหมดทุกอย่าง
โดยสรุปแล้วผมก็ไม่ขวางหรอกที่รัฐพยายามจะนำทาง แต่ก็ไม่หนุนหรอกครับ
อ้างอิง:
_www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2017
>
VUCA World
Harvard Business Review ระบุว่า VUCA ย่อมาจากคำว่า Volatility (ความผันผวน) Uncertainty (ความไม่แน่นอน) Complexity (ความซับซ้อน) และ Ambiguity (ความคลุมเครือ) เป็นคำศัพท์ทางการทหารของอเมริกันที่ใช้อธิบายหรือเป็นแนวทางรับมือกับสถานการณ์ที่รุนแรงสุดขั้ว เช่น อัฟกานิสถานและอิรัก ต่อมาคำศัพท์นี้ได้ใช้กันแพร่หลายในการบริหารจัดการองค์กรเพื่อรับมือกับความท้าทาย ทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม
ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2559 สะท้อนว่า โลกกำลังเข้าสู่ยุคแห่งความผันผวน ไม่แน่นอน ซับซ้อน และคลุมเครืออย่างแท้จริง (VUCA World) นับตั้งแต่ Brexit ชัยชนะของโดนัลด์ ทรัมป์ ในศึกเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ การเข้าร่วมประชุมสภาเศรษฐกิจโลกครั้งแรกของสีจิ้นผิง เรื่อยมาจนถึงการก่อการร้าย การก่ออาชญากรรมทางไซเบอร์ และการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศของโลก
ที่มาบทความ : The Standard
